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以AI治理为焦点的全球数字治理开始进入一个“乱花渐欲迷人眼”的错综复杂的新阶段。逆全球化、保护主义和单边主义不断冲击全球治理体系和多边机制，数字治理一跃成为核心的世界议题，而中国作为当今全球治理最重要的建设性力量之一的角色不断凸显。在中美博弈难以缓解的形势下，如何前瞻性洞察中欧数字治理合作的潜力与价值，并因势利导为我所用，愈发体现战略性意义。

“不是我们需要适应今天的平台，而是平台需要适应欧洲。”由于缺乏作为数字参与者与中美竞争的技术资质，欧盟通过行使监管权力来塑造数字生态系统，引入域外规则来约束所有希望与其单一市场和消费者互动的人。欧盟的目标很明确：期望充当全球标准制定者，寻求利用其规则制定能力将其规则和标准输出到世界其他地区，在中美数字经济全面引领全球的态势下，重树欧洲在数字时代的国际影响力。这被学者称为“欧洲规范力量”或“布鲁塞尔效应”，亦即欧盟通过其庞大的内部市场和制度架构，单方面影响全球监管标准的能力。

“布鲁塞尔效应”的概念最初由阿努·布拉德福德（Anu Bradford）教授在2012年提出，并以欧盟立法机构所在地布鲁塞尔来命名。通过数据治理领域的“布鲁塞尔效应”，欧洲成为了“连地缘政治上的对手都无法匹敌的全球数字监管霸主”。该效应背后所呈现出的是欧盟在规则塑造方面的独特能力。同时，也提出了一系列深刻的问题，即通过社会化过程和规则的传播，一个超国家组织得以在全球层面上塑造行为准则和预期，如何可能，为何成功，有何启示。

“布鲁塞尔效应”的本质通常被认为是市场驱动的协同效应。欧洲的数据保护规范之所以能在非欧洲地区标准设定过程中发挥作用，主要归因于欧盟庞大的市场规模以及其对个人数据的高度保护。“布鲁赛尔效应”的达成需满足五个要素：市场规模、监管能力、严格的标准、非弹性目标和不可分割性。2015年，欧洲提出建立单一数字市场的战略规划。欧洲庞大的单一数字市场具备极高的国际吸引力，使得大型跨国数据企业即便要受到GDPR（《通用数据保护条例》）等法规的严苛要求，也要调整数据收集、储存和使用方式以达到欧盟的数据使用标准从而加入到欧洲的市场中分得一杯羹。在这一过程中，跨国数据企业会同时在非欧洲地区严格遵循欧盟的数据标准以确保获得当地的市场经营合法权。作为一种政治工具，“布鲁塞尔效应”还取决于欧盟的政治信誉，如较高的法律确定性和决策透明度。随着欧盟规范和标准的普及度越来越高，其他国家政府和国际组织也陆续开始模仿欧盟的标准，这进一步强化了欧盟在数字治理领域的单边监管全球化特征。《数字市场法》《数字服务法》的落地已形成广泛影响，而当前《人工智能法案》协议的达成，或预示着欧洲监管扩张主义即将进入新的阶段。

欧盟是全球数字治理领域最大的行为主体，在国际数据使用规则的制定上具备极大的影响力。通过数字监管规则的全球化，欧盟传播了其基于人权的价值体系，强化了国际规则制定权威，还通过高额的合规成本有效削弱优势外部大型数据科技公司的竞争力。欧盟希望通过“布鲁塞尔效应”在国际数据使用的规则制定上获得主导权，实现其塑造国际规则的霸权目标，从而在国际竞争格局中获得竞争优势。欧洲数字治理的实践不仅仅是对技术发展的反应，也是对全球治理结构的一种积极贡献，还是社会力量、文化传统和政治经济结构相互作用的结果，它通过建立规范、互动和合作来塑造自己的身份，并影响全球治理体系的演化。因此，我们可以将数字治理视为一种由历史路径、社会互动、文化价值和政治经济结构塑造的现象。而建构主义能够提供一个解释框架，通过强调规范、身份、社会结构和国际关系中互动的重要性，探寻欧洲在全球数字治理领域中的独特性。

全球数字治理服务于数字技术的创新和应用，需要全球合作来实现经济效益和应对数字化转型挑战，包括网络治理、平台治理、数据治理、数据跨境流动和AI治理等广泛问题。伴随着数字技术的创新和普遍应用，数字治理相关议题已进入联合国、G20和经合组织的核心议程，同时也被纳入美国、欧盟、中国和其他国家的首要政策之中。薛岩等针对欧盟数字治理历史进行梳理，将其归纳总结为四个阶段：1990年代网络基础设施建设阶段、2000年代信息化推广和普及阶段，2010年代推动数字经济发展阶段以及2020年代争夺数字治理规则制定权阶段。在横向分析视角，美国的数字治理模式是其主要比较的对象。欧盟主张必须在有效保护数据权利的基础上促进数据跨境流动，相比之下美国则更加强调数据的自由流动。通过比较欧洲和美国在数字治理领域中的差异，学者发现了欧美双方在地缘政治、利益基础与价值理念驱动下合作的机制和空间。

对于欧洲数字治理的讨论主要围绕全领域数字化建设以及以数据为对象的全方位治理两个方面。最初，电子治理（Electronic Governance）被看作是数字治理（Digital Governance）的一种实践和应用形式，通常被理解为利用信息手段，简化政府行政或公共事务处理程序，更好地实现民主化程度的治理模式。黄建伟等认为，从关注点和价值内涵上看，欧美数字治理发展经历了电子政务、数字政府和电子治理三个阶段。他们还从时间阶段及其公共行政深层价值的实现程度上将欧美数字治理划分为“修饰性”提供信息和服务（1998―2012年）与“实质性”推动公民参与和有限互动（2013年至今）两个阶段。

其中，强有力的法律成为了欧盟电子政务向电子治理演变的助推器。而随着ICT技术的不断发展，有学者预测未来的欧洲数字治理模式可能会向动态参与型治理模型转变。动态参与型治理模型能让更多的人通过ICT工具表达对社会挑战的看法和意见。而欧洲最新的电子政务行动计划（European E-Government Action Plan）也表明了欧洲电子政务将会向开放政府和开放治理概念过渡和发展，从开放数据、开放服务和开放过程三个方面入手，将政府打造为开放源代码服务平台和所有社会行动者之间更广泛的协作平台。

欧盟的数字化建设不仅仅在政务服务领域，还扩展至经济和社会活动等多个领域。2010年，欧委会发布《欧洲数字议程》（A Digital Agenda for Europe），提出建立一个活跃的数字市场、制定数字标准体系等7项重点行动方案。随着数字经济的繁荣发展，谷歌、Facebook等大型数字平台开始遍布欧洲市场的现代经济版图。欧盟数字化转型的过程从优先经济考量转向经济效益与社会效益并重。

从2010年代开始，欧盟就在数字平台反垄断打击上表现出了全球范围内的领先地位。2013年美国联邦贸易委员会（FTC）就曾指控谷歌搜索业务中的垄断行为并对此进行调查，但最终结果是双方达成和解草草了结。而欧洲相关竞争监管机构在对谷歌发起的三项反垄断诉讼上表现出了截然不同的态度。欧盟针对有关谷歌的购物搜索比价服务、安卓手机操作系统以及AdSense广告平台的投诉处以共82.5亿欧元的罚款。通过对比美国的反垄断法和欧盟的竞争法，可发现欧盟对于大型科技公司的反垄断措施比美国更具有侵略性。2019年，德国竞争局充当数据保护规则的执行者，对Facebook的运营行为作出违规的决定。尽管这一决定引发了诸多争议，但不少学者仍然认为这是解决一个真正存在问题的勇敢和必要的尝试。在过去的10年里，欧洲的反垄断法在高科技领域的一些典型案例之后取得了突飞猛进的进展。

面对越来越多的反垄断调查，有学者在2017年提出欧洲应该学习美国的反垄断措施，支持价格协调的形式，触发有效竞争者的发展，从而促进创新和经济的增长。但与美国以维护个人自由为出发点保护个人信息不同的是，欧洲的个人信息保护一直围绕的是对自然人基本权利的保护。由于数字技术越来越复杂、商业应用越来越广泛，欧盟意识到数字时代个人已经很难获得对自我数据的控制。2016年，欧盟通过GDPR，旨在统一和加强欧盟成员国内个人数据保护标准。关于GDPR的条文，学者主要关注两方面的内容：一是GDPR强化数据主体权利，鼓励企业为数据的收集、使用和销毁制定计划并指派专门的数据保护官负责监督数据处理的合规性；二是GDPR加强了对个人隐私的保护，例如要求数据主体的“知情”同意以及给予数据主体“被遗忘的权利”。

除非数据控制者可以援引合法依据，否则禁止处理个人数据。GDPR为敏感数据的处理设定了严格的定义和使用禁令（除非有例外），对依靠个人数据产生广告收入的企业造成了极大的打击。欧盟将“基本人权”价值目标优先于追求经济效益的目标之上。GDPR立法正式将个人数据保护视为人的基本权利，强调了数据隐私政策的个人权利导向。虽然GDPR的出现朝着个人数据保护权迈出了一步，但也有学者意识到个人数据的诸多威胁仍然根深蒂固地存在于GDPR之中。

虽然欧盟已经在数字平台的反垄断实践道路上取得了不小的成就，但仍有不少学者对其在反垄断执法上的有效性提出质疑。欧盟委员会在传统反垄断框架下处理在线平台的反竞争行为面临的主要挑战集中于它只能在事后做出回应。欧盟传统的反垄断法规基于《欧盟运作条约》（TFEU）和《马斯特里赫特条约》所制定，由欧盟委员会负责执行。传统的竞争法通常是针对市场上占主导地位的主体及其反竞争行为的特定实例进行的事后执法，这通常是基于个案进行处理，并需要对非常复杂的事实进行广泛的调查。Tirole在2019年《数字时代的竞争》主旨演讲中提到，当时反垄断机制使得欧盟的反垄断决策非常缓慢。当这类案件结案时，可能已经造成了巨大的伤害。再加上这种方法可能无法有效地解决由数字平台经济体系所带来的系统性问题，因为这些主体并不一定满足传统竞争法对于市场主导地位的判断标准。

迫于人们对现行反垄断法案的不信任以及数据开放和公平市场所必需的数据治理方式日益复杂，2020年12月15日，欧盟委员会发布了《数字服务法》（DSA）和《数字市场法》（DMA），旨在通过对平台施加一系列义务和禁令，建立一个“可竞争和公平的数字环境”。这两部提案针对的均是数字平台和大型科技企业，通过营业额和用户数量等标准认定“守门人”，并要求被认定的“守门人”平台遵守一系列强制性的义务，防止它滥用市场支配权，从而确保竞争的公平性。特别设置的“守门人”制度成为欧洲在数字治理领域的最大创新。“守门人”需要承担的义务主要有三类：不滥用优势地位，不采取不公平竞争行为；营造公平竞争环境，推动开放平台互通；为用户提供必要数据，进行充分信息披露。DMA通过提前确定“黑名单”和“灰名单”等方式增加监管的透明度，旨在采用“事前监管”的方式解决传统竞争法出现的问题，有效避免事后难以补救的问题。DMA成为了“守门人”的“守门人”，使得数字平台的治理从事后的惩罚向事前的监管发生转变，并在平台规制上呈现出了特别化、前置化、动态化的特点。

2023年12月9日，欧盟就全球首部全面监管人工智能的《人工智能法案》达成协议。该法案不仅仅是一本规则手册，它还是欧盟初创企业和研究人员的启动平台，引领全球人工智能竞赛。也正如法案立法者Dragoş Tudorache所言，欧盟是世界上第一个为人工智能以及由人工智能驱动的未来数字世界制定真正监管的国际组织，指导人工智能朝着以人为本的方向发展。

由此可见，在身份与角色的建构上，欧洲的崛起可以被看作是其在国际系统中自我认知的反映，以及它试图维护其国际角色的努力。欧洲致力于构建一个基于法治、人权和多边合作的数字环境。